【编者按】北京区县财政负担90%以上农民工子女义务教育经费,财政成本远大于各上级政府。
8月23日，北京朝阳区东坝实验小学门口聚集了很多家长。
大家围着门口的一块告示牌看，上面是乡政府的通知，这所1328名学生的打工子弟学校将在新学期到来前被拆除。“政府为什么要关闭我们，论教学、论师资，不比其他学校差啊？”在这所学校干了10年的郭校长不解的问。
在北京大肆拆毁农民工打工子弟学校时，多位学者都倡言，应该向同为直辖市的上海多学习。“上海能够做到，为什么北京做不到？”国家教育咨询委员会委员、北京理工大学教授杨东平表示。
据悉，“上海模式”一个最重要的特点，是建立了市区两级负担的财政投入模式。
上海的“钓鱼”经验
同样是农民工子女义务教育问题，上海市在今年基本上已实现全部农民工子女接受免费义务教育的既定目标。至2010年秋季，全市47万余名农民工子女全部在公办学校或政府委托的民办小学免费接受义务教育，其中33万余人在公办学校就读，占总数的71%。
这同上海市主政官员力推有关。
“这个事俞正声书记非常重视，抓的非常紧，骂起人来非常厉害。”上海市人大代表、农民工子女教育专业委员会主任周纪平表示。
为此，上海市推出了解决农民工子女义务教育问题的“三年行动计划”。其中，市政府扮演了政策倡导者以及实际出资人的角色。
比如，市政府实施了郊区学校建设工程，2008至2010年间共投入资金103.79亿元，建设中小学和幼儿园363所。同时，为鼓励公办学校招收农民工子女，教育部门按实际招收学生人数核定教师数，下拨公用经费。此外，对新审批的以招收农民工子女为主民办小学，市财政给予每所学校50万元办学设施改造经费。
“市里面做的很聪明的，这笔钱其实是‘钓鱼’用，要地方必须配一笔钱。”周纪平说。
以公用经费这块来说，上海市一级财政自2008年开始每年都按照公办学校招收农民工子女实际人数来划拨经费，2008年是1000元/生，此后每年分别提高至1500元、1800元、2000元。
与之同时，上海市要去拿到这笔补助的各个区按照1∶1的比例出配套资金。“有的区外来人口子女数量多，区一级财政收入又不是太强，市里就采取转移支付的手段。”周纪平表示。据他介绍，虽然各个区配套资金比例或有差异，但是基本上能保证至少配套资金达1300元左右/生。
通过这样的政策设计，调动了区一级政府解决农民工子女受教育问题的积极性，缓解了区一级的资金压力。
除了公用经费之外，上海市将这种“钓鱼”式的经费支出模式，用在了很多方面。
比如，区里面审批通过一所以招收农民工子女为主民办小学，市财政就给50万元办学设施改造经费；学校的图书、体育设施全部由市面买单。其余的办学资金缺口，区里面再以专项形式补。从2008到2010年，上海市、区两级财政共投入十余亿元，用于这些民办小学的办学设施改造和基本成本补贴。
由此可见，在上海市政府的主导下，当地建立了办学经费全部由财政负担，市和区县共同分担经费，全部农民工子女接受免费义务教育的经费保障机制。
“这个分担机制是非常重要的。”北京师范大学经济与工商管理学院袁连生教授称。
北京在甩包袱
“按照现在的管理体制，北京市一级是不管中小学的，我们只管理市属的高校。”北京市财政局负责义务教育经费拨付的相关官员表示。
“由于历史和效率的原因，在中国，教育、公共卫生、环境保护等公共服务，一直是区县政府提供为主。”袁连生教授表示。
北京市教委主任刘利民在其2008年的报告中曾表示，近年来北京市和区县财政每年用于流动儿童的教育经费超过10亿元。
而市教委副主任罗洁亦曾经表示，2003-2010年，全市财政用于流动儿童的教育经费约为每年不到1亿元。
“由上述信息可知，北京的区、县财政负担了90%以上的农民工子女义务教育经费。”袁连生教授表示。
显而易见，区县政府在农民工子女义务教育中所获的利益远远小于中央和省、市级政府，而承担的财政成本却远远大于各上级政府。
由此，依照这样的逻辑，各区县一级政府多尽可能推卸自己的责任，少建或者根本不建新的学校接纳农民工子女，或者是尽可能提高农民工子女进入公办学校的准入门槛。
“比如说为什么海淀区政府在取缔打工子弟学校分流学生时，一开始强调学生家长必须要有‘五证’？就是这个道理，提高门槛。”杨东平教授称。北京市这次集中力量取缔打工子弟学校，而非像上海市一样市区两级投入经费用以打工子弟学校的改造升级，也是“从甩包袱的角度来操作的，一拆了之，最简单，也最便宜。”
难题待解
其实，上海在推进解决农民工子女义务教育问题的“三年行动计划”时，亦并非没有阻力，其阻力也大多来自区一级政府。
但是由于该项政策是上海市最高决策层的命令，地方政府只能想尽办法去执行。
对此，一直关注打工子女问题的杨东平教授认为，解决这个问题，“不是经济问题，而是态度问题”。
北京市在市区两级共担这方面，过去几年有所尝试，但总投入并不太多。
据北京市财政局相关人士介绍，2004年国家出台“两免一补”政策后，北京市也是按照国家要求，将打工子弟纳入到义务教育经费保障的范畴，进入公布学校的学生免除借读费，采取了市区两级共担，各出50%。
“市财政要拿出7200万左右，市区两级大概1.4亿。”上述人士表示。
而在给民办校配置设备这块，北京市一级财政2001年安排了500万给已获得批准的民办打工子弟学校进行设备配备，2005年则安排5000万。2011年，这笔专项大概1个亿的资金规模。
“你可以算一下，其实北京这几年在打工子弟学校的投入没有多少的。”有专家表示。
据本报记者了解，近期国家出台政策，开征地方教育税附加，同时要求从土地出让金里拿出一部分资金用于教育。北京市决策层已在考虑这部分钱如何花的问题了。
“这么大的资金量，我们将来怎么使？如果要向包括打工子弟儿童在内的群体倾斜的话，怎么花？我们也要求教育部门做好规划。”上述北京市财政局相关人士称。
而袁连生教授则建议，北京市不妨可以建立一个长效机制，厘清各级政府的经费分担制度。具体而言：
省政府和直辖市政府应该主要负担教师工资和社会保险费用，由省级政府负担符合《义务教育法》提出的义务教育经费省级统筹的要求；直辖市和地级市政府应该负担主要基建经费；区级政府应该主要负担公用经费。
因为在学校的经费开支方面，人头费用是大头。中小学的经费支出中正常情况之下，70%以上是包括教师工资在内的人员经费。
“省、直辖市如果能把这部分经费出了，区县一级将比较轻松，也有更大的积极性来解决这个问题”。袁连生表示。
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